Giấy phép là một trong số các công cụ quản lý nhà nước được sử dụng phổ biến ở tất cả các quốc gia trên thế giới và ở nước ta. Các quy định giấy phép kinh doanh hợp lý không chỉ góp phần bảo vệ được những lợi ích chung của xã hội, mà còn góp phần duy trì điều kiện ổn định thúc đẩy phát triển một số ngành kinh tế quan trọng, nhất là các ngành và lĩnh vực dịch vụ. Tuy nhiên, quy mô sử dụng giấy phép ở các nước khác nhau là không giống nhau. Thông thường, quy mô sử dụng giấy phép kinh doanh ở các nước kém phát triển lại rộng hơn, phức tạp hơn nhiều so với các nước kinh tế phát triển.
Thực trạng quy định về giấy phép kinh doanh ở nước ta đã bộc lộ không ít khiếm khuyết, bất cập.
Những khiếm khuyết đó một mặt làm giảm hiệu lực của hệ thống giấy phép trong quản lý nhà nước; mặt khác, đã và đang tạo nên những khó khăn, bất ổn và rào cản hành chính đối với đầu tư và kinh doanh nói riêng, đối với cải cách và phát triển kinh tế xã hội nói chung. Chính phủ đã thực hiện hàng loạt các giải pháp cải cách, tuy vậy, những khiếm khuyết cơ bản và hệ thống của các quy định về giấy phép kinh doanh và những tác động bất lợi của chúng đối với cải cách và phát triển vẫn chưa được khắc phục một cách có hiệu quả.
Do đó, bài viết này nhằm nhận diện đúng thực trạng vấn đề, những mặt chưa được của hệ thống các quy định hiện hành về giấy phép kinh doanh ở nước ta; đánh giá mức độ tác động tiêu cực của bất cập đến hoạt động kinh doanh; phân tích và đánh giá những nỗ lực cải cách giấy phép đã được thực hiện; trên cơ sở đó, đề ra những kiến nghị cải cách một cách hệ thống, toàn diện quy định về giấy phép kinh doanh trong những năm tiếp theo.
Lịch sử hình thành khái niệm giấy phép kinh doanh và kinh doanh có điều kiện ở nước ta
Trong quá trình soạn thảo Luật doanh nghiệp vào những năm 1997-1999, Ban soạn thảo Luật doanh nghiệp đã phát hiện và nhận thấy rằng giấy phép kinh doanh đang là một cản trở nghiêm trọng đối với quyền tự do kinh doanh của người dân. Vào thời điểm đó, giấy phép được thể hiện đa dạng dưới nhiều hình thức khác nhau và là công cụ thực hiện phương thức quản lý của nhà nước theo phương châm “doanh nghiệp chỉ được làm những gì mà cơ quan nhà nước cho phép”.
Thông qua khảo sát, thu thập giấy phép kinh doanh trực tiếp từ các doanh nghiệp, Ban soạn thảo Luật doanh nghiệp 1999 đã tập hợp được khoảng 300 giấy phép các loại. Đó là những kết quả có ý nghĩa đầu tiên của các nỗ lực hợp lý hóa và bãi bỏ các loại giấy phép không còn cần thiết.
Đánh giá và phân tích sơ bộ số giấy phép kinh doanh được tập hợp được cho thấy một số đặc điểm:
– Tất cả các giấy phép đều có một cái tên nhất định và tồn tại dưới nhiều dạng khác nhau, như: giấy phép kinh doanh, giấy chứng nhận, giấy phép hành nghề, .v.v..
– Giấy phép có ở tất cả các ngành và lĩnh vực, gồm cả các hoạt động kinh doanh rất bình thường như nhặt sắt vụn, ve chai, bán báo lẻ, đánh máy chữ, sửa chữa dụng cụ âm nhạc.
– Một phần không nhỏ các giấy phép không có cơ sở pháp lý; một phần khác chủ yếu do chính quyền địa phương các cấp và các bộ quy định và cấp;
– Thời hạn hiệu lực của giấy phép là rất ngắn, chủ yếu vài tháng đến 1 năm.
– Mục đích quản lý của giấy phép là không rõ ràng.
Có thể nói, giấy phép thu thập được với phạm vi, quy mô, hình thức và nội dung như vừa kể trên là biểu hiện rất rõ của một giai đoạn đổi mới và phát triển kinh doanh ở nước ta.
Đó là giai đoạn chuyển từ “cấm kinh doanh” sang giai đoạn “chỉ được làm khi cơ quan nhà nước cho phép”. Những phân tích, đánh giá về thực trạng các giấy phép kinh doanh thu thập được đã là cơ sở thiết kế nội dung Luật doanh nghiệp 1999 và sau này là Luật doanh nghiệp 2005 về quyền kinh doanh và ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Nội dung này trong Luật doanh nghiệp có một số điểm quan trọng như sau:
– Lần đầu tiên đã xác định cơ sở pháp lý danh mục loại trừ về các ngành, nghề kinh doanh; căn cứ vào mức độ quyền tự do kinh doanh, đã phân chia ngành, nghề kinh doanh thành 3 loại: (i) Ngành, nghề cấm kinh doanh, (ii) ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và (iii) ngành, nghề khác (còn lại) thường được gọi là “tự do” kinh doanh.
– Xác định rõ thẩm quyền ban hành quy định về điều kiện kinh doanh. Chỉ có 3 cơ quan, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ quốc hội và Chính phủ mới có thẩm quyền quy định ngành, nghề cấm kinh doanh, ngành nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh đối với ngành, nghề đó.
Sự phân loại nói trên về ngành nghề kinh doanh là cơ sở đầu tiên hình thành khái niệm rõ ràng về quyền tự do kinh doanh, kinh doanh có điều kiện và giấy phép kinh doanh.
Đây được coi là bước tiến lớn trong việc xác định vai trò của nhà nước và của thị trường trong nền kinh tế; và cũng là điều kiện cơ bản đảm bảo cho các doanh nghiệp thực hiện được quyền tự chủ kinh doanh trong các ngành, nghề mà pháp luật không cấm hoặc không đòi hỏi phải có điều kiện.
Các quy định nói trên trong Luật doanh nghiệp năm 1999 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc cắt bỏ nhanh và đồng loạt hầu hết các loại giấy phép không cần thiết tại thời điểm đó. Nó cũng là cơ sở pháp lý, công cụ rất quan trọng bảo đảm quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp trên thực tế và định hướng cải cách thể chế sau này.
Thực trạng bất cập của quy định giấy phép kinh doanh
Kể từ sau năm 2003, là thời điểm cuối cùng của nỗ lực cắt bỏ những giấy phép kinh doanh không cần thiết, một “làn sóng” giấy phép kinh doanh mới bắt đầu xuất hiện và nổi lên một cách nhanh chóng với quy mô đáng kể. Số lượng giấy phép đang gia tăng tương đối nhanh, từ 194 năm 2002 lên 246 năm 2003 và 298 vào cuối năm 2004. Tập hợp, thống kê từ dữ liệu pháp luật Việt Nam cho đến hết tháng 7 năm 2008 cho thấy đã có 43 luật và pháp lệnh, 108 nghị định, và hơn 350 thông tư và quyết định của các bộ có nội dung quy định về kinh doanh có điều kiện.
Trong đó, có khoảng 400 hoạt động kinh doanh có điều kiện, với khoảng hơn 300 giấy phép các loại. Theo thống kê gần đây của Ban soạn thảo Luật doanh nghiệp (sửa đổi), trên cả nước có khoảng gần 400 ngành nghề kinh doanh có điều kiện thuộc phạm vi quản lý của 16 Bộ, ngành và được quy định tại 391 văn bản, bao gồm: 56 Luật, 08 Pháp lệnh, 115 Nghị định, 08 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 176 Thông tư, 26 Quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và 2 văn bản của Bộ.
Trong số các ngành, nghề kinh doanh có điều kiện
Có 110 ngành nghề yêu cầu phải có giấy phép kinh doanh với 170 loại giấy phép kinh doanh, 83 ngành, nghề yêu cầu phải có Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh với 62 loại Giấy chứng nhận, 44 ngành cần chứng chỉ hành nghề với 52 loại chứng chỉ hành nghề, 11 ngành, nghề yêu cầu vốn pháp định với 11 loại xác nhận vốn pháp định, 345 ngành yêu cầu phải có chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Các điều kiện kinh doanh được pháp luật quy định và áp dụng đối với doanh nghiệp là để khắc phục các khiếm khuyết và thất bại của thị trường, qua đó, bảo vệ những lợi ích chung của xã hội. Hệ thống các quy định đó trên thực tế đã tạo ra các công cụ pháp lý để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp theo hướng phục vụ cho lợi ích chung của xã hội.
Tuy vậy, chất lượng của nhiều quy định về giấy phép kinh doanh, điều kiện kinh doanh nhìn chung còn thấp kém trên nhiều mặt, chưa đáp ứng được với yêu cầu thúc đẩy phát triển kinh tế trong nước cũng như những yêu cầu cam kết của hội nhập kinh tế quốc tế. Theo các nghiên cứu, báo cáo rà soát về giấy phép kinh doanh, điều kiện kinh doanh gần đây cho thấy sự yếu kém về chất lượng quy định giấy phép kinh doanh thường thể hiện trên một số nội dung cụ thể như sau:
Về hình thức và nội dung
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy có ba công cụ thực hiện các mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư và doanh nghiệp với ba mức độ can thiệp tương ứng; đó là “thông báo”, “đăng ký” và “cấp giấy phép”. Thông báo nghĩa là doanh nghiệp chỉ gửi những thông tin với nội dung theo quy định đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mà không cần có bất kỳ việc phê duyệt hay chấp thuận của cơ quan đã nhận thông tin. Đăng ký là việc ghi nhận và xác nhận việc ghi nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật.
Giấy phép là việc cơ quan nhà nước xem xét, thẩm tra hồ sơ và căn cứ theo các điều kiện theo quy định của pháp luật chấp thuận đồng ý để tổ chức, cá nhân (người được cấp phép) có quyền thực hiện một hoặc một số hoạt động nhất định. Như vậy, giấy phép được hiểu là nếu không được sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thì hoạt động đó không hoặc chưa được phép thực hiện.
Thực tế nói trên cho thấy cho đến nay, vẫn chưa có quan niệm và nhận thức một cách thống nhất về các công cụ mà cơ quan nhà nước có sử dụng để thiết lập và duy trì mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với doanh nghiệp.
“Thông báo” và “đăng ký” chưa được quan tâm sử dụng; và “giấy phép” với các hình thức và tên gọi khác nhau đang được sử dụng một cách phổ biến.
Nếu căn cứ bản chất như trình bày trên đây của “giấy phép”, thì nhiều loại giấy ở nước ta không có tên gọi là giấy phép, nhưng về bản chất vẫn là “giấy phép”, thể hiện sự chấp thuận, phê duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều kiện kinh doanh bằng hình thức giấy phép hoặc giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh được các Bộ, ngành sử dụng khá phổ biến. Đây là loại điều kiện kinh doanh tạo nhiều gánh nặng thủ tục cho doanh nghiệp nhưng không tăng hiệu lực quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp.
Về tính hợp pháp
Trước hết, nội dung quy định về từng loại giấy phép kinh doanh là rất phân tán. Mỗi giấy phép kinh doanh thường được quy định tại ba văn bản; gồm luật hoặc pháp lệnh và nghị định, thông tư, quyết định của các bộ, cơ quan ngang bộ, v.v… Thậm chí có giấy phép được quy định tại hàng chục văn bản pháp luật khác nhau. Tuy vậy, phần lớn các nội dung chủ yếu và quan trọng được áp dụng trong thực tế thường được quy định ở các thông tư, quyết định của các bộ.
Căn cứ vào khoản 2 và 5 Điều 7 Luật Doanh nghiệp 2005, giấy phép kinh doanh chỉ coi là hợp pháp nếu ngành, nghề kinh doanh hay hoạt động kinh doanh đòi hỏi phải được quản lý bằng giấy phép và điều kiện hay tiêu chí làm căn cứ cấp hay từ chối cấp giấy phép đó phải do luật, pháp lệnh, nghị định hoặc quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định.
Theo cách hiểu này, thì rất nhiều các giấy phép hiện hành đều có vấn đề về mặt pháp lý.
Cụ thể là, đối với nhiều giấy phép, điều kiện hay tiêu chí cụ thể để làm căn cứ cấp hay không cấp phép được quy định tại thông tư hoặc quyết định cấp bộ, cơ quan ngang bộ. Tình trạng khá phổ biến là luật và pháp lệnh thường không hoặc chỉ có một quy định khá chung, không rõ ràng về giấy phép; sau đó, giao cho văn bản hướng dẫn thi hành quy định cụ thể về nội dung giấy phép, điều kiện kinh doanh. Cũng có trường hợp văn bản “cấp trên” không đặt ra yêu cầu cụ thể về giấy phép, nhưng văn bản “cấp dưới” lại quy định đặt ra yêu cầu về giấy phép.
Về tính cần thiết
Thực tế cho thấy mục đích của quy định về các loại giấy phép kinh doanh, điều kiện kinh doanh là không rõ ràng. Giấy phép thường lấy “đối tượng quản lý (tức là hoạt động kinh doanh được quản lý bằng giấy phép) làm mục đích quản lý. Trong một số trường hợp khác, thì mục đích của giấy phép thường được quy định chung chung như một tuyên bố hơn là một quy phạm hay khái niệm pháp lý. Do mục tiêu của giấy phép không được xác định hoặc xác định không cụ thể, nên rất khó, thậm chí không nhận biết được lợi ích công cộng cụ thể cần được bảo vệ bằng giấy phép kinh doanh.
Mục tiêu xã hội cần được bảo vệ không được xác định hoặc không xác định rõ có thể dẫn đến một hoặc một số hệ quả sau đây:
– Việc triển khai thực hiện các quy định về giấy phép rất dễ bị “chệch hướng”, có nguy cơ chuyển thành bảo vệ lợi ích cục bộ cho một nhóm người, nhất là những người có quyền trực tiếp cấp giấy phép, và những người đã được cấp phép. Trong trường hợp đó, giấy phép sẽ trở thành rào cản, hơn là công cụ thúc đẩy và tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế-xã hội nói chung.
– Chồng chéo hoặc trùng lặp về công cụ quản lý. Cùng một mục đích hay cùng một hoạt động, có một số giấy phép đồng thời cùng được các cơ quan quản lý khác nhau áp dụng. Ví dụ, một đại lý kinh doanh xăng dầu cần phải đáp ứng nhiều điều kiện khác nhau; do đó, phải xin cấp nhiều loại giấy khác nhau và cuối cùng phải được cấp “giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh xăng dầu”. Chính vì vậy, trên thực tế có thể coi giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh xăng dầu là “giấy” chứng nhận có đủ “các giấy chứng nhận” về điều kiện kinh doanh xăng dầu.
Thực trạng đó có thể bắt nguồn từ nguyên nhân là yêu cầu sử dụng giấy phép chưa phải dựa trên những nghiên cứu lý giải có khoa học và thực tiễn trên nhiều mặt về sự cần thiết của giấy phép; mà chủ yếu đang xuất phát từ ý muốn chủ quan ngay trong quá trình soạn thảo quy định có liên quan đến từng giấy phép kinh doanh cụ thể.
Về tính cụ thể, rõ ràng và hợp lý
Sự “thiếu rõ ràng”, “thiếu cụ thể”, và ở mức độ nhất định “chưa hợp lý” là khiếm khuyết lớn của các quy định hiện hành về điều kiện kinh doanh, giấy phép kinh doanh. Cụ thể:
– Không rõ và cụ thể về chủ thể phải xin phép và đối tượng hay hoạt động được quản lý bằng điều kiện kinh doanh, giấy phép. Phần lớn các quy định về các loại giấy phép kinh doanh hiện hành thường xác định một cách chung chung, mà không liệt kê cụ thể hoạt động kinh doanh được quản lý bằng điều kiện kinh doanh, giấy phép. Điều này, trong không ít các trường hợp, tạo ra sự không thống nhất trong việc xác định chủ thể phải xin phép hay được cấp phép kinh doanh.
– Không rõ, không cụ thể và có phần không hợp lý trong quy định về điều kiện hay tiêu chí để cấp phép. Trong khi đó, điều kiện hay tiêu chí cấp phép là nội dung cơ bản và quan trọng nhất trong số các nội dung của các quy định về giấy phép kinh doanh, xét trên phương diện tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện.
Về lý thuyết, các điều kiện cấp phép là “cụ thể hóa” các biện pháp can thiệp của nhà nước đối với hoạt động kinh doanh và do đó không thể quá “mức cần thiết” đủ để bảo vệ lợi ích công cộng có liên quan.
Vấn đề khó khăn ở đây là làm thế nào để xác định được “mức cần thiết và đủ”, mà không vượt quá mức đó?. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy vấn đề này có thể giải quyết được một cách tương đối hợp lý thông qua tham vấn và điều trần, trong trường hợp cấn thiết giữa các bên có liên quan bị tác động trực tiếp của chính các quy định về giấy phép liên quan.
Xét về thực tế, thì các điều kiện cấp phép liên quan và tác động trực tiếp đến mức độ thuận tiện, thông thoáng của giấy phép, của hộ sơ, trình tự và thủ tục thực hiện cấp phép. Chính điều kiện cấp phép là yếu tố quyết định chi phối thái độ và cách thức hành xử của cán bộ có liên quan cũng như của người xin phép trong cả quá trình thực hiện cấp giấy phép.
Nếu các điều kiện được quy định cụ thể, dễ hiểu, lượng hóa được và tiên liệu trước được, thì cơ quan, cá nhân trực tiếp cấp giấy phép đó ít có cơ hội và dư địa để lạm dụng quyền lực, gây khó khăn, sách nhiễu, phiền hà đối với người đi xin phép; và nếu điều kiện quy định ở mức hợp lý, thì giấy phép đó không biến thành rào cản đối với quyền tự do kinh doanh; không trở thành công cụ bảo vệ cho các hành vi cạnh tranh không lành mạnh.
Rà soát các quy định hiện hành về các điều kiện hay tiêu chí để cấp phép đã phát hiện một số kết quả chủ yếu sau đây:
– Thường có ba nhóm điều kiện: (i) điều kiện để thực hiện hoạt động kinh doanh được quản lý bằng giấy phép, (ii) điều kiện về chủ thể kinh doanh và (iii) điều kiện của dịch vụ, sản phẩm là đối tượng của hoạt động kinh doanh. Tuy vậy, điều kiện để được thực hiện kinh doanh đóng vai trò chủ yếu và phổ biến trong tất cả các điều kiện để được cấp phép. Còn hai nhóm điều kiện khác chỉ đóng vai trò bổ sung; xuất hiện trong một số trường hợp. Càng nhiều loại điều kiện được áp dụng cùng một lúc, thì việc cấp phép càng khó khăn, phiền hà và tốn kém.
– Trong số các điều kiện để thực hiện hoạt động kinh doanh
Thường có điều kiện về địa điểm kinh doanh, về cơ sở vật chất, trang thiết bị, về trình độ chuyên môn của người lao động, về phương án hay kế hoạch kinh doanh,v.v… Nhiều trường hợp, điều kiện kinh doanh hoặc tiêu chí cấp phép lại được thể hiện dưới các hình thức chung chung, không rõ ràng, mang nặng tính chủ quan và rất khó tiên liệu trước được; chưa đáp ứng được yêu cầu khoa học và thực tiễn đối với quy định về điều kiện cấp phép, như: phù hợp với quy hoạch, có đủ trang thiết bị phù hợp, người quản lý có trình độ chuyên môn và kinh nghiệm phù hợp và có phương án kinh doanh khả thi.
– Ngoài ra, nhóm quy định điều kiện về chủ thể kinh doanh thường đặt ra yêu cầu về thời gian và kinh nghiệm đã có của tổ chức, cá nhân để được cấp giấy phép kinh doanh. Quy định như vậy đã vô tình tạo ra rào cản “kỹ thuật” bảo hộ thị trường cho những người đang kinh doanh sản phẩm, dịch vụ được quản lý bằng giấy phép.
Các quy định về điều kiện kinh doanh với khiếm khuyết và chất lượng yếu kém như phân tích trên đã gây ra không ít hệ quả không mong muốn đối với cả quản lý nhà nước và sự phát triển và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Về phía người dân và doanh nghiệp, thường gặp phải khó khăn, vướng mắc và bất lợi sau đây:
– Trước hết, rất khó và tốn kém hơn mức cần thiết trong việc xin phép. Điều này sẽ làm tăng đáng kể chi phí “gia nhập” vào thị trường kinh doanh các ngành, nghề đòi hỏi phải có giấy phép, và cả các chi phí kinh doanh nói chung đối với doanh nghiệp.
– Gây rủi ro trong kinh doanh và giảm mức độ tuân thủ pháp luật. Nhà đầu tư và doanh nghiệp không hiểu và biết được phải làm và làm thể nào để “đúng”, “đủ” và “phù hợp” với quy định của pháp luật; và do đó, không thể tiên liệu được là việc xin phép có thể đạt được kết quả như dự tính hay không. Điều đó trong nhiều trường hợp buộc họ phải “lách luật” theo cách:
(i) vẫn kinh doanh mà không xin phép (kinh doanh trong trường hợp này là kinh doanh trái phép, do đó, họ có xu hướng kinh doanh ngầm, kinh doanh không chính thức);
(ii) họ xin phép và làm hồ sơ đủ đáp ứng về hình thức; chứ không thỏa mãn yêu cầu về nội dung theo quy định của pháp luật.
– Không công bằng và bình đẳng về cơ hội kinh doanh.
Bởi vì, người quen xin và đã có kinh nghiệm xin phép thường xin; được giấy phép nhanh hơn, ít tốn kém hơn người xin phép lần đầu; hoặc chưa có “kinh nghiệm” trong việc xin phép. Đó cũng là “dư địa” cho mối quan hệ “thân hữu” giữa một số cán bộ trực tiếp cấp phép; với một số doanh nghiệp kinh doanh trong ngành, nghề đòi hỏi phải có giấy phép. Trong trường hợp đó, giấy phép không còn hoàn toàn; là công cụ quản lý nhà nước, mà còn bị sử dụng để duy trì độc quyền kinh doanh; cạnh tranh không lành mạnh cho những người đã được cấp phép; bảo vệ cho lợi ích của chính nhóm người có liên quan.
– Những hệ quả nói trên là rào cản đối với huy động; và phát huy tối đa nguồn lực, sáng kiến và ý tưởng kinh doanh; ảnh huởng bất lợi đến phát triển kinh tế xã hội nói chung.
Về phía cơ quan nhà nước:
– Hoạt động cấp phép kinh doanh theo các quy định không rõ ràng; không cụ thể, chưa hợp lý và khó tiên liệu; là việc làm gây tốn kém về nhân lực và tài chính. Có nhiều cơ quan và nhiều người cùng được huy động; và sử dụng vào việc cấp các giấy phép kinh doanh.
– Do quy định không rõ, không cụ thể và chưa hợp lý; nên các cơ quan, công chức trực tiếp cấp phép; nhiều khi phải hỏi và căn cứ hoặc nhờ vào “ý kiến”; của các cơ quan khác có liên quan để cấp phép. Hoặc, họ có thể tự ý và túy ý giải thích và áp dụng; các quy định pháp luật có liên quan theo ý chủ quan của mình. Trong cả hai trường hợp nói trên, thì nguy cơ lạm dụng thẩm quyền; được giao để gây phiền hà, sách nhiễu, can thiệp bất hợp lý vào hoạt động kinh doanh; thông qua đó tạo ra cơ hội tham nhũng, hối lộ là rất lớn.
– Việc cấp phép và sử dụng giấy phép không còn chỉ là hành vi; và công cụ quản lý nhà nước, mà ở mức độ nhất định; còn có thể bị sử dụng thành công cụ trục lợi cá nhân của một số người có liên quan. Hệ quả là làm giảm hiệu lực của giấy phép như một công cụ quản lý nhà nước; làm tăng chi phí xã hội trong việc cấp phép và sử dụng giấy phép.
– Cuối cùng, chính hệ thống các quy định về giấy phép kinh doanh chất lượng thấp; như trình bày trên đây đã và đang trở thành rào cản lớn; chủ yếu ngăn chặn tiến trình cải cách hành chính nhất là cải cách thủ tục hành chính; trong mối quan hệ giữa nhà nước với người dân và doanh nghiệp.
Các nỗ lực cải cách giấy phép kinh doanh từ 2000 đến nay
Ngày 3 tháng 2 năm 2000, hai tháng sau khi Luật Doanh nghiệp năm 1999 có hiệu lực; Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 19/2000/QĐ-TTg; bãi bỏ 84 loại giấy phép không cần thiết; và trái với quy định của Luật Doanh nghiệp theo kiến nghị; của Tổ công tác thi hành Luật doanh nghiệp. Trong hai năm tiếp theo, Tổ công tác thi hành Luật doanh nghiệp; tiếp tục rà soát, phân loại và kiến nghị bãi bỏ thêm nhiều loại giấy phép khác.
Cụ thể là, ngày 11 tháng 8 năm 2000, Nghị định số 30/2000/NĐ-CP; của Chính phủ đã bãi bỏ thêm 27 loại giấy phép; và chuyển 34 loại giấy phép khác thành điều kiện kinh doanh.
Đồng thời, Nghị định này còn tiếp tục yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phải hoàn thành công việc sau trước ngày 01-10-2000:
– Tập hợp và công bố danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện do Luật; pháp lệnh hoặc nghị định quy định trong các lĩnh vực; thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước; công bố các điều kiện kinh doanh tương ứng với ngành nghề đó.
– Công bố danh mục giấy phép tiếp tục duy trì do Luật, pháp lệnh; hoặc nghị định quy định trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước; các quy định về thủ tục, điều kiện, cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy phép; và thời hạn hiệu lực đối với từng loại giấy phép.
Ngày 04 tháng 6 năm 2002, Chính phủ tiếp tục; ban hành Nghị định 59/2002/NĐ-CP bãi bỏ được thêm 4 loại giấy phép; thay thế 10 loại giấy phép bằng điều kiện kinh doanh; và gộp 2 giấy phép thuộc ngành y tế thành 1 giấy phép.
Tuy nhiên, Nghị định số 59/2002/NĐ-CP ngày 4 tháng 6 năm 2002; là kết quả cuối cùng của đợt cải cách bãi bỏ các loại giấy phép không cần thiết, đơn giản; và hợp lý hóa các giấy phép cần thiết; và các nỗ lực bãi bỏ giấy phép kinh doanh không cần thiết; đã chấm dứt vào từ đầu năm 2003.
Kể từ thời điểm 2003 cho đến năm 2013, những nỗ lực có hệ thống; có tổ chức trong cải cách các quy định về giấy phép, điều kiện kinh doanh; khác hầu như đã không còn hoạt động, trong khi đó, xu hướng tạo ra giấy phép mới; tạo ra các điều kiện áp đặt đối với hoạt động kinh doanh; làm công cụ quản lý nhà nước đang có dấu hiệu phát triển mạnh. Luật Doanh nghiệp hiện là cơ sở pháp lý duy nhất để thực hiện cải cách; về điều kiện kinh doanh và giấy phép kinh doanh. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý này chưa đủ; để thực hiện cải cách giấy phép kinh doanh một cách triệt để và mạnh mẽ hơn.
Điều đáng ghi nhận là nỗ lực cải cách giấy phép kinh doanh; đã được tái khởi động lại từ đầu năm 2014 khi tiến hành xây dựng; và sửa đổi hai Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư.
Cải cách lần này về cơ bản tiếp tục tinh thần và phương thức áp dụng; trong quá trình bãi bỏ giấy phép những năm 2000. Tuy nhiên, cải cách lần này đã được thực hiện một cách có hệ thống hơn; có phương pháp luận rõ ràng hơn và quan trọng và đã đạt được kết quả ban đầu tốt hơn.
Luật đầu tư đã chính thức được Quốc hội; thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2014 với những nội cải cách quan trọng; về giấy phép kinh doanh và ngành nghề kinh doanh có điều kiện cụ thể như sau:
– Lần đầu tiên đã xác định và công bố công khai ngay trong Luật hai danh mục; loại trừ về ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh và ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện. Tổng số có 6 hoạt động cấm đầu tư kinh doanh; và 267 ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện.
– Xác định rõ tiêu chí và cơ sở để ban hành quy định; về ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện. Chỉ được quy định về điều kiện kinh doanh nếu việc thực hiện; hoạt động đầu tư kinh doanh trong ngành, nghề đó là cần thiết vì lý do quốc phòng; an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; đồng thời, điều kiện đầu tư kinh doanh được ban hành phải được bảo đảm công khai; minh bạch, khách quan, tiết kiệm thời gian, chi phí tuân thủ của nhà đầu tư.
– Ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện và điều kiện đầu tư kinh doanh; đối với ngành, nghề đó phải được đăng tải trên Cổng thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia.
– Việc sửa đổi, bổ sung thêm hoặc bỏ bớt ngành nghề cấm đầu tư; hoặc đầu tư kinh doanh có điều kiện phải được Quốc hội chấp thuận; thông qua việc sửa đổi, bổ sung danh mục cấm; và đầu tư kinh doanh có điều kiện trong Luật đầu tư.
Bài học kinh nghiệm và kiến nghị cải cách quy định giấy phép kinh doanh
Có thể khẳng định rằng sau 20 năm đổi mới, thể chế kinh tế thị trường ở nước ta; đã hình thành và đang tiếp tục được hoàn thiện. Sự hình thành, phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật; về doanh nghiệp, giấy phép kinh doanh và kinh doanh có điều kiện; đã góp phần không nhỏ vào việc đạt được kết quả nói trên.
Chính hệ thống các giấy phép kinh doanh đã trở thành công cụ quan trọng; của quản lý nhà nước, mà việc sử dụng chúng đã góp phần thay thế các mệnh lệnh hành chính trước đây; trong việc điều tiết hoạt động kinh doanh nói riêng và cuộc sống xã hội nói chung. Xét về phương diện này, hệ thống giấy phép đã góp phần vào quá trình chuyển đổi; hình thành và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường ở nước ta.
Tuy vậy, hệ thống các quy định về giấy phép kinh doanh nói chung; và đối với từng giấy phép nói riêng còn bộc lộ hàng loạt các khiếm khuyết như đã phân tích ở trên.
Về nỗ lực cải cách giấy phép kinh doanh tuy đã đạt được; một số kết quả rất đáng khích lệ, nhưng chưa bền vững. Động lực của cải cách không được duy trì; và do vậy các nỗ lực cải cách cứ chậm dần, giảm dần; và đã “biến mất” trong thời gian không lâu. Hậu quả là, cho đến nay các quy định về giấy phép kinh doanh; và số giấy phép kinh doanh tương ứng đã tăng lên nhanh; mà chưa có công cụ hợp lý để kiểm soát một cách có hiệu quả.
Vì vậy, những vẫn đề và tác động bất lợi nói trên của hệ thống các quy định; về giấy phép kinh doanh vẫn đang có xu hướng gia tăng cả về quy mô và mức độ. Đây chính là mối lo ngại chủ yếu của cộng đồng doanh nghiệp; và các bên có liên quan về hệ quả của hệ thống các quy định về giấy phép kinh doanh; đối với môi trường kinh doanh ở nước ta.
Nhìn nhận lại và đánh giá nỗ lực cải cách hệ thống quy định; về giấy phép kinh doanh có thể rút ra bài học kinh nghiệm sau đây:
Một là, chưa xây dựng được phương pháp luận rõ ràng với tiêu chí cụ thể để đánh giá; và ban hành quy định về kinh doanh có điều kiện.
Cụ thể là, (i) chúng ta chưa có quan niệm khoa học và pháp lý thông nhất; về “giấy phép”, (ii) chưa có chuẩn mực thống nhất chung về nội dung và hình thức của quy định về giấy phép; (iii) chưa có quan niệm thống nhất về lợi ích chung của xã hội; mà việc quản lý nhà nước phải hướng tới để bảo vệ bằng công cụ giấy phép.
Hai là, các nỗ lực cải cách chỉ mới tập trung vào bãi bỏ; các loại giấy phép không cần thiết; mà hoàn toàn chưa chú ý đến cơ chế giám sát quá trình ban hành các quy định; về giấy phép kinh doanh nói riêng và về các điều kiện kinh doanh nói chung. Cụ thể là:
(i) chưa có cơ chế và thể chế hợp lý giám sát có hiệu quả và hiệu lực; đối với việc soạn thảo và ban hành các quy định về giấy phép kinh doanh; việc soạn thảo và ban hành các quy định về giấy phép kinh doanh; được thực hiện giống như các quy định pháp luật khác và vẫn do các bộ, ngành chi phối; vai trò và tham gia của các bên có liên quan; nhất là cộng đồng doanh nghiệp, vẫn bị xem nhẹ, thậm chi chưa có;
(ii) chưa có tổ chức và cơ chế thường xuyên rà soát và đánh giá lại một cách thực chất; để bổ sung, sửa đổi bất hợp lý, nâng cao chất lượng của giấy phép và quy định về giấy phép kinh doanh;
(iii) trên thực tế, các quy định về giấy phép kinh doanh đang được soạn thảo và ban hành; mà không có chuẩn mực khoa học; và thực tiễn cần thiết (do đó, không tránh khỏi ảnh hưởng chủ quan; thậm chí “cài cắm” lợi ích cục bộ vào trong chính các văn bản pháp luật; có liên quan về giấy phép kinh doanh).
Ba là, chưa có cơ quan đủ thẩm quyền làm đầu mối phối hợp; làm “đầu tàu” dẫn dắt và chỉ đạo quá trình cải cách. Các nỗ lực cải cách chủ yếu xuất phát từ sáng kiến của một số cơ quan đơn lẻ; như Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Cục Quản lý đăng ký kinh doanh; Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt nam,…
Bốn là, trong bộ máy quản lý nhà nước nói chung, hầu như chưa nhận thức; về sự cần thiết và tính tất yếu của cải cách các quy định về điều kiện kinh doanh; gồm cả giấy phép kinh doanh, trong cải thiện môi trường kinh doanh ở nước ta.
Nó chưa được coi là một biện pháp cơ bản cải thiện môi trường kinh doanh. Lối tư duy “năng lực quản lý đến đâu, mở ra đến đó”, hoặc do dự; giữa mở rộng quyền tự do kinh doanh; hoặc tăng thêm quyền quản lý còn khá phổ biến; trong các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.
Cải cách quy định về điều kiện kinh doanh chưa coi như một khâu trọng tâm, thường xuyên; trong cải cách thể chế và cải cách hành chính cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao hiệu quả; của nền kinh tế nói chung và của các doanh nghiệp nói riêng.
Luật đầu tư đã giao Chính phủ ban hành nghị định công bố công khai các điều kiện kinh doanh; cụ thể tương ứng với 267 ngành, ngành kinh doanh có điều kiện và kiểm soát điều kiện kinh doanh. Điều này đã đưa nước ta đang đứng trước một cơ hội rất tốt; để thực hiện cải cách mạnh mẽ; và có hiệu quả nhằm nâng cao chất lượng quy định kinh doanh có điều kiện; để giấy phép trở thành công cụ hợp pháp, có hiệu lực trong quản lý nhà nước; mà không tạo nên rào cản, khó khăn, phiền hà cho người dân và doanh nghiệp.
Và không còn là công cụ để một bộ phận cán bộ; có liên quan lạm dụng quyền lực và sử dụng để tư lợi.
Do đó, để tận dụng tốt cơ hội cải cách này, kiến nghị nghị định; hướng dẫn thi hành Luật đầu tư phải thể chế hóa được 2 nhóm giải pháp sau đây. Nhóm thứ nhất là hoàn thiện thống các quy định hiện hành; về điều kiện kinh doanh, giấy phép kinh doanh; và nhóm thứ 2 là những giải pháp về xây dựng thể chế; và bộ máy nhằm duy trì tính bền vững của kết quả; đã đạt được của các giải pháp nhóm thứ nhất. Cụ thể kiến nghị các nội dung sau đây:
Một là, cần triển khai đánh giá và rà soát toàn bộ hệ thống; các điều kiện kinh doanh tương ứng với 267 ngành, nghề kinh doanh có điều kiện theo quy định của luật đầu tư nhằm:
– Bãi bỏ một số ngành, nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện không còn cần thiết.
– Bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung các điều kiện kinh doanh không cần thiết, không hợp lý; không rõ ràng, không cụ thể, tạo ra gánh nặng chi phí tuân thủ đối với doanh nghiệp.
– Chuyển một số điều kiện kinh doanh từ hình thức Cấp giấy phép; sang áp dụng hình thức tự đăng ký thực hiện; áp dụng quy định về tiêu chuẩn kỹ thuật sản phẩm, dịch vụ.
Như vậy, danh mục chi tiết điều kiện kinh doanh mà Chính phủ; sẽ công bố tương ứng với 267 ngành, nghề kinh doanh có điều kiện sẽ chỉ; bao gồm điều kiện kinh doanh còn cần thiết; còn lại sau khi đã bãi bỏ những ngành nghề kinh doanh có điều kiện không còn cần thiết.
Hai là, xây dựng cơ chế rà soát thường xuyên, định kỳ các quy định; về điều kiện kinh doanh, giấy phép kinh doanh và cơ chế kiểm soát chất lượng của quy định mới ban hành.
Cần xác định rõ thẩm quyền, yêu cầu, điều kiện, tiêu chí cho việc ban hành quy định mới; và rà soát, sửa đổi quy định về ngành nghề kinh doanh có điều kiện, điều kiện kinh doanh. Do đó, Nghị định hướng dẫn Luật đầu tư phải cụ thể hóa tiêu chí xác định tính hợp pháp; của quy định về điều kiện kinh doanh.
Tiêu chí phải bao gồm tiêu chí về thẩm quyền và nội dung, cụ thể là:
– Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ có thẩm quyền ban hành quy định; xác định ngành, nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện và điều kiện đầu tư, kinh doanh.
– Các điều kiện đầu tư kinh doanh phải được quy định; tại các văn bản quy phạm pháp luật là luật, pháp lệnh hoặc nghị định. Các quy định ở văn bản quy phạm pháp luật khác chỉ được hướng dẫn; nhằm làm rõ hơn điều kiện kinh doanh đã được quy định trong các văn bản luật; pháp lệnh hoặc nghị định, mà không được ban hành thêm hoặc hướng dẫn trái.
– Nội dung các điều kiện kinh doanh chỉ nhằm hạn chế, ngăn ngừa các nguy cơ phát sinh; từ các ngành, nghề kinh doanh mà không thể hạn chế; hay ngăn ngừa được bằng các giải pháp của thị trường;
– Phải rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện và tiên liệu trước được;
– Phù hợp với thông lệ quốc tế tốt và không; trái với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên;
– Không được áp đặt một phương thức tổ chức kinh doanh; không áp đặt mức sàn hoặc trần đối với sản lượng sản xuất, cung ứng và tiêu dùng; hạn chế quyền tự do hợp đồng và tự do thỏa thuận giá cả của doanh nghiệp.
Ba là,Chính phủ chỉ định một Bộ chủ trì, giúp Chính phủ; thường xuyên hoặc định kỳ rà soát, đánh giá; bãi bỏ, bổ sung, sửa đổi (hoặc kiến nghị bãi bỏ, bổ sung, sửa đổi); và quản lý các quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện.
Bốn là, các Bộ, ngành phải đổi mới phương thức và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước; đối với ngành nghề kinh doanh có điều kiện theo hướng tăng cường theo dõi
Giám sát việc bảo đảm tuân thủ điều kiện kinh doanh trong quá trình hoạt động; tăng cường phối hợp, chia sẻ thông tin giữa các cơ quan nhà nước có liên quan; công khai hóa thông tin về điều kiện kinh doanh và tình hình hoạt động của doanh nghiệp; tạo thuận lợi cho các bên liên quan khác và xã hội trong giám sát hoạt động của doanh nghiệp.
Luật doanh nghiệp số 13/1999/QH10.
Tổ công tác thi hành Luật doanh nghiệp (2006): Báo cáo đánh giá 6 năm; thi hành Luật doanh nghiệp 1999
Điều 6 Luật doanh nghiệp năm 1999
Điều 7 Luật doanh nghiệp năm 2005
CIEM-GTZ (2005): Báo cáo từ ý tưởng đến thực tiễn kinh doanh: chặng đường gian nan
CIEM-GTZ (2008): Rà soát hệ thống quy định về giấy phép kinh doanh: thực trạng và kiến nghị giải pháp
Cục Quản lý đăng ký kinh doanh (2014): Báo cáo rà soát ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Có 193 ngành, nghề quy định loại điều kiện dưới hình thức giấy phép; và giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh.
Thực tế cho thấy có không ít đơn vị, cá nhân kinh doanh các ngành, nghề; đòi hỏi phải có giấy phép, nhưng đã không xin phép; và không có giấy phép kinh doanh theo quy định.
Trong một số trường hợp, thì việc cấp phép và xin phép không còn là hành vi tuân thủ và thực thi pháp luật, mà trở thành hành vi “mua bán” giấy phép giữa những người có liên quan.
Tổ Công tác thi hành Luật doanh nghiệp được thành lập Quyết định; của Thủ tướng Chính phủ số 1253/QĐ-TTg ngày 29/12/1999.
Nhiệm vụ chủ yếu của Tổ là theo dõi quá trình triển khai thực hiện Luật Doanh nghiệp; về các vấn đề phát sinh để đề xuất Thủ tướng Chính phủ xử lý; bao gồm việc rà soát, đánh giá, phân loại các văn bản pháp luật; các loại giấy phép có liên quan đến việc thi hành Luật Doanh nghiệp; trên cơ sở đó kiến nghị với Thủ tướng bãi bỏ văn bản; trái với Luật Doanh nghiệp, sửa đổi, bổ sung các văn bản không phù hợp, bãi bỏ; hoặc chuyển thành các điều kiện kinh doanh các loại giấy phép không cần thiết hoặc không hợp lý
Các Điều 6, 7 và 8 Luật đầu tư số 67/2014/QH13. Luật này có hiệu lực từ ngày 1 tháng 7 năm 2015 và thay thế Luật đầu tư số 59/2005/QH11
Các quốc gia thành viên của OECD và nhiều quốc gia khác từ lâu; đã coi cải cách hệ thống giấy phép và các quy định về giấy phép như một trọng tâm; của cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh.
Điều 7(6) Luật đầu tư số 67/2014/QH13
